作者：陳海嵩

第十四屆全國人民代表大會第四次會議表決通過《中華人民共和國生態(tài)環(huán)境法典》（以下簡稱“法典”）。這是繼民法典后，我國第二部以“法典”命名的法律，標(biāo)志著我國生態(tài)環(huán)境法律體系從分散式立法邁向體系化法典的新階段。法典是在對現(xiàn)行30多部生態(tài)環(huán)境單行法律、100余件行政法規(guī)、1000多件地方性法規(guī)進(jìn)行系統(tǒng)整合基礎(chǔ)上的“集成升華”，回應(yīng)了人民群眾對藍(lán)天碧水凈土的美好向往，為美麗中國建設(shè)保駕護(hù)航。

法治建設(shè)里程碑

黨的十八大以來，在習(xí)近平生態(tài)文明思想的科學(xué)指引下，我國在生態(tài)保護(hù)、污染防治、綠色低碳發(fā)展等方面取得重大成就，形成了系統(tǒng)的生態(tài)文明實(shí)踐、制度和理論創(chuàng)新成果。編纂生態(tài)環(huán)境法典，將創(chuàng)新成果以法典的形式總結(jié)、確認(rèn)和升華，是新時代推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)、保障中華民族永續(xù)發(fā)展的重大立法舉措，是我國社會主義法治建設(shè)和生態(tài)文明建設(shè)進(jìn)程中的重要里程碑。

山東省濟(jì)寧市微山縣微山湖二級壩濕地公園景色 郭緒雷 攝

法典是國家法律體系成熟、立法技術(shù)高超的集中體現(xiàn)。編纂一部具有中國特色、體現(xiàn)時代特征的生態(tài)環(huán)境法典，本身就是堅持全面依法治國，在法治軌道上推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的生動實(shí)踐。此前，我國30余部生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域法律存在體系龐雜、個別規(guī)定交叉重疊、協(xié)同性不足等問題，難以適應(yīng)一體化保護(hù)和系統(tǒng)治理的需求，也給執(zhí)法和司法帶來一定程度的不便。法典對現(xiàn)有法律法規(guī)進(jìn)行系統(tǒng)整合、編訂纂修，有效解決了法律之間的沖突問題，同時填補(bǔ)立法空白、強(qiáng)化制度協(xié)同，構(gòu)建出一套內(nèi)部協(xié)調(diào)、邏輯嚴(yán)密、價值統(tǒng)一的生態(tài)環(huán)境法律規(guī)范體系。

法典踐行以人民為中心的發(fā)展思想，是持續(xù)增進(jìn)最普惠民生福祉的根本法治保障。法典通篇貫穿“良好生態(tài)環(huán)境是最公平的公共產(chǎn)品，是最普惠的民生福祉”的價值追求，將“保障公眾健康和生態(tài)環(huán)境權(quán)益”明確寫入立法目的，并通過一系列嚴(yán)密的制度設(shè)計予以落實(shí)。

在實(shí)體權(quán)利上，法典強(qiáng)化了公眾獲取環(huán)境信息、參與和監(jiān)督生態(tài)環(huán)境保護(hù)的權(quán)利；在保護(hù)重點(diǎn)上，法典將污染防治置于突出位置，對農(nóng)業(yè)農(nóng)村污染、新污染物、噪聲、光污染等關(guān)系人民群眾切身利益的問題作出針對性規(guī)定；在司法救濟(jì)上，法典完善了生態(tài)環(huán)境損害賠償制度和生態(tài)環(huán)境公益訴訟制度，筑牢社會公共環(huán)境利益的司法保護(hù)屏障。這些規(guī)定構(gòu)建了從風(fēng)險預(yù)防、過程控制到損害追責(zé)的全鏈條民生保障體系，以法律的剛性力量守護(hù)人民群眾的生態(tài)獲得感和生活幸福感。

法典是構(gòu)建中國自主的生態(tài)文明法治話語體系和知識體系的重大探索，為全球環(huán)境治理貢獻(xiàn)了中國方案。生態(tài)環(huán)境法典扎根于中國生態(tài)文明建設(shè)實(shí)踐，系統(tǒng)集成了習(xí)近平生態(tài)文明思想的精髓，并將其轉(zhuǎn)化為法律概念、法律原則和法律制度。

例如，生態(tài)保護(hù)編的創(chuàng)設(shè)及其內(nèi)部結(jié)構(gòu)，突破了傳統(tǒng)環(huán)境法側(cè)重于污染末端治理和單一要素保護(hù)的范式，深刻體現(xiàn)了“人與自然和諧共生”“山水林田湖草沙生命共同體”的理念。從發(fā)展觀和文明觀的高度，對處理保護(hù)與發(fā)展關(guān)系這一世界性難題給出了中國式的法治答案，為全球特別是發(fā)展中國家統(tǒng)籌環(huán)境保護(hù)與可持續(xù)發(fā)展提供了可資借鑒的法治樣本，對于推動構(gòu)建合作共贏的全球環(huán)境治理體系具有深遠(yuǎn)意義。

遵循“適度法典化模式”

“適度法典化模式”是本次生態(tài)環(huán)境法典編纂所遵循的核心方法論與基本思路。法典草案采用“總-分-總”的結(jié)構(gòu)，具體由五編構(gòu)成，依次為：總則編、污染防治編、生態(tài)保護(hù)編、綠色低碳發(fā)展編、法律責(zé)任和附則編。

總則編位于法典之首，起著統(tǒng)領(lǐng)全局、定調(diào)立基的作用，規(guī)定了生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域具有基礎(chǔ)性、綜合性和普遍性的法律原則與基本制度。污染防治編是法典的“重頭戲”之一，直接回應(yīng)人民群眾對優(yōu)美生態(tài)環(huán)境的最迫切關(guān)切。生態(tài)保護(hù)編是本次法典編纂的重大創(chuàng)新與亮點(diǎn)所在，標(biāo)志著我國生態(tài)環(huán)境立法從以“污染防治”為中心，轉(zhuǎn)向“污染防治與生態(tài)保護(hù)并重”的新階段。綠色低碳發(fā)展編面向未來，旨在從發(fā)展方式和生活方式的源頭推動綠色轉(zhuǎn)型，是法典時代性的集中體現(xiàn)。法律責(zé)任和附則編構(gòu)建了民事責(zé)任、行政責(zé)任、刑事責(zé)任與處分責(zé)任相互統(tǒng)籌，行政執(zhí)法、司法訴訟、損害賠償與公益訴訟相互銜接的嚴(yán)密責(zé)任網(wǎng)絡(luò)。

一列高鐵列車穿行在安徽省合肥市肥東縣十八聯(lián)圩生態(tài)濕地 杜宇 攝

具體而言，“適度”體現(xiàn)在：法典全面吸收、編纂修改污染防治領(lǐng)域的環(huán)境保護(hù)法、大氣污染防治法、水污染防治法等10部核心法律，法典出臺后這些法律將被廢止；對20余部涉及生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)和循環(huán)經(jīng)濟(jì)等方面的法律，法典“擇其要旨要則”納入，相關(guān)單行法律繼續(xù)保留；對于應(yīng)對氣候變化等尚無專門法律但法治建設(shè)需求迫切的新興領(lǐng)域，法典作出了原則性、引領(lǐng)性規(guī)定，為未來的專門立法和實(shí)踐探索奠定法律基礎(chǔ)、預(yù)留制度空間。

回應(yīng)與公眾利益密切相關(guān)的重要問題

生態(tài)環(huán)境法典精準(zhǔn)回應(yīng)新時代生態(tài)文明建設(shè)的核心關(guān)切，在與公眾利益密切相關(guān)的領(lǐng)域進(jìn)行了多項制度完善與創(chuàng)新，值得深入解讀。

生態(tài)環(huán)境影響評價制度得以拓展與強(qiáng)化。法典明確將“溫室氣體排放”納入環(huán)評管理，要求重大項目的規(guī)劃與建設(shè)必須評估碳排放影響。針對部分環(huán)評機(jī)構(gòu)“走過場”、造假等問題，法典強(qiáng)化了全過程監(jiān)管和責(zé)任追究，要求環(huán)評機(jī)構(gòu)建立質(zhì)量控制制度、實(shí)行備案管理。法典還增加了在建設(shè)項目運(yùn)行過程中，必須落實(shí)環(huán)評提出的生態(tài)環(huán)境保護(hù)對策措施，并將監(jiān)管從“事前審批”延伸至“事中事后”，有效防止“批建不符”。

秸稈禁燒管控更加精準(zhǔn)化與科學(xué)化。秸稈禁燒一直是基層環(huán)境治理的難點(diǎn)，曾因“一刀切”治理而引發(fā)討論。在延續(xù)禁止在人口集中地區(qū)、機(jī)場周圍、交通干線附近露天焚燒的基礎(chǔ)上，法典將“其他區(qū)域”的管制權(quán)上收至省級以上人民政府，同時要求地方各級政府科學(xué)精準(zhǔn)加強(qiáng)秸稈焚燒的組織、指導(dǎo)和管理，科學(xué)劃定禁燒區(qū)與時段，從法律上否定了簡單粗暴的“全域全時段禁燒”模式。

新領(lǐng)域污染防治入法具有前瞻性。法典針對新污染物、電磁輻射、光污染等新興領(lǐng)域設(shè)立了專章予以規(guī)范，填補(bǔ)了法律空白。法典要求對具有生物毒性、環(huán)境持久性等特性的新化學(xué)物質(zhì)實(shí)施源頭管控，對列入重點(diǎn)管控新污染物清單的物質(zhì)，實(shí)施禁止或限制性的環(huán)境風(fēng)險管控措施。該要求直接關(guān)乎公眾的“身邊安全”，意味著化妝品、紡織品、電子產(chǎn)品等與生活息息相關(guān)的產(chǎn)品中可能含有的有害化學(xué)物質(zhì)將受到更嚴(yán)格的全生命周期管理。在物理性污染方面，法典對光污染和電磁輻射污染防治作出原則性規(guī)定。例如，明確要求廣告屏、體育場照明等設(shè)施應(yīng)采取有效措施防止、減輕光污染，不得干擾他人正常生活與交通出行，為處理城市光污染糾紛提供了明確的法律依據(jù)。

生產(chǎn)者責(zé)任延伸制度得以深化和擴(kuò)展。變廢棄物為再生資源，是發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)的關(guān)鍵一環(huán)。法典要求生產(chǎn)者對其產(chǎn)品的整個生命周期，特別是廢棄后的回收、利用、處置承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任。同時，法典規(guī)定國家鼓勵再生材料推廣應(yīng)用，建立健全再生材料標(biāo)準(zhǔn)和認(rèn)證制度，并支持機(jī)動車、電器電子等產(chǎn)品的生產(chǎn)者提高再生材料使用比例。這就直接激勵生產(chǎn)者在產(chǎn)品設(shè)計階段就考慮使用易回收和再生材料，從源頭上促進(jìn)綠色設(shè)計和循環(huán)利用。

碳市場與碳排放權(quán)制度實(shí)現(xiàn)法定化與體系化。法典在法律層面確立建設(shè)“全國碳排放權(quán)交易市場”和“全國溫室氣體自愿減排交易市場”，為“雙碳”工作提供了最高層級的法治保障。法典明確了納入全國碳市場的溫室氣體重點(diǎn)排放單位，必須履行排放統(tǒng)計核算、編制排放報告、足額清繳碳排放配額等法定義務(wù)。這意味著，控排企業(yè)的碳排放權(quán)有了清晰的法律屬性，碳配額的清繳履約成為一項嚴(yán)肅的強(qiáng)制性法律義務(wù)。同時，法典也為單位和個人參與自愿減排交易開辟了通道?！皬?qiáng)制減排”與“自愿減排”相輔相成，共同構(gòu)成我國碳市場的“車之兩輪”。（作者系武漢大學(xué)法學(xué)院教授、武漢大學(xué)法治戰(zhàn)略研究中心執(zhí)行主任）